2018年7月，住建部印发《关于加快推进实施工程担保制度的指导意见（征求意见稿）》（下简称《指导意见》），首次提出：从事工程担保的保证人应为有资格的银行业金融机构、专业担保机构、保险机构。
相对应的，《指导意见》同时明确：银行保函、工程担保公司保函以及工程保证保险保单统称保函。这是自2015年7月安徽省发布《关于推行建筑工程施工合同履约保证保险工作的通知》、2015年10月保监会备案同意设立建设工程施工合同单独履约保证保险以来，工程保证保险首次得到住建部规范性文件的确认。
这是我国工程担保制度接轨国际的重要一步，也将为建筑市场带来全新力量。本文将就银行保函、担保保函与保险保单三者的担保机制差异进行梳理与分析，比较担保人（承担保证责任的一方）、债权人（接受担保的一方）和债务人（对于债权人有某种义务的一方）在工程担保契约关系建立中的角色与权益，以为制度和市场的发展提供参照。
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担保人
担保人向债权人提供工程担保，保证在债务人不履行债务时由担保人代为履行或承担责任。根据《指导意见》，银行业金融机构是指分行、支行以上银行；专业担保机构是指取得资信等级的专业工程担保公司；保险机构是指经银保监会批准可以从事保证保险业务的保险公司。
银行保函
担保实力强
担保效益低
担保保函
担保实力弱
担保效益中
保险保单
担保实力中
担保效益高
担保实力来源于资本总量。以注册资本为切入点：商业银行的担保实力强，保险公司次之，担保机构稍弱。商业银行的注册资本限额为十亿元，城市合作商业银行和农村合作商业银行的注册资本限额为一亿元和五千万元。在全国范围内经营保险业务的保险公司其实收货币资本金不得低于五亿元，在特定区域内经营的不应低于二亿元。一级、二级和三级专业担保机构的实收货币资金分别应达一亿元、七千万和五千万元以上。
担保效益来源于业务地位。在担保主体提供保函这一产品时，承保是担保主体生产并销售其产品的过程，理赔则是向消费者证明产品价值的过程。承保角度而言，银行将工程担保视为信贷业务，不计入其本身的表内业务往来，因此在承接业务上较为被动；工程担保是专业工程担保机构的主营业务，会设立独立部门主动承揽业务；保险公司则积极开展以工程保证保险为代表的建设工程保险，在承保上兼具服务和市场优势。理赔角度而言，银行由于担保能力欠缺和信息不对称劣势，往往将保函视作承兑票据处理；担保公司囿于实力限制，普遍缺乏专业的工程担保评价体系；保险公司则不仅具备专业的理赔经验，也更善于经营风险。
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债务人
债务人向债权人出具工程担保保函，以降低缴纳现金保证金所带来的资金压力。与此同时，三种保函对债务人信贷能力的影响，以及所带来的担保成本却有较大差异。
银行保函
信贷影响大
担保成本中
担保保函
信贷影响中
担保成本高
保险保单
信贷影响小
担保成本低
信贷影响：商业银行在开具保函时一方面会占用投保企业在银行的授信额度，另一方面通常会要求企业提供占据保额10%－30%的保证金作为现金质押；担保公司在开具保函时不会影响投保企业的银行授信额度，但由于本身规模和实力的限制普遍会设置严格的反担保措施，往往要求债务人以其自有资产、银行存款、有价证券或通过其他担保人等提交反担保，作为担保人出具担保的条件；保险公司通常不需要企业提供额外担保，其反担保措施多体现为由其他企业为申请企业提供信用担保，对银行授信额度更没有直接影响。
担保成本：在投标保函、履约保函、质量保函以及农民工工资支付保函中，担保费用呈现“保险保单<银行保函<担保保函”状。以应用广的投标担保为例，投标保证保险的费率较低，约在0.6%左右；银行保函费率较高，约为1%；而担保公司费率数值范围较大，一般而言数值较高。另外，银行保函成本还会因保函的转开和转递属性而相应增加。
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债权人
债权人要求债务人提供工程担保保函（全称为工程建设合同担保），以保证合同的履行、工程的履约。因此，担保人开具的保函类型，以及在担保过程中采取的风险控制措施，是维护债权人权益的关键。
银行保函
无条件担保
风控措施少
担保保函
有条件担保
风控实力弱
保险保单
无条件担保
风控实力强
商业银行为避免卷入工程合同纠纷损害其信誉，大多数倾向于提供低保额的无条件保函（可视为承兑票据，银行在开具保函后较少进行风控），这只能起到赔付的作用，而工程担保的终目的是得到建筑实体，而非获得赔偿。
担保公司依托专业优势可以提供高保额甚至全额有条件担保，有条件意味着担保人在债权人未能履约的情况下，将在保函规定的保额范围内承担全部未履行责任。但由于本身规模和实力的限制，我国工程担保机构整体规模较小。另外我国尚未就建设工程担保公司制定明确的准入退出制度以及市场监管机制，整体而言工程担保机构的经营活动较为混乱：大部分建设工程担保公司往往面向中小项目提供超出自身风控水平的担保，对于债权人而言风险较大。
保险公司有实力出具并承保有条件担保，因此在促进合同履行上优势。另外在风险控制层面，保险公司虽晚进入工程担保市场，但已在建设风险防控机制、培养保后风险跟踪和风险预警服务能力上积极发力，如借助第三方风险管理机构（TIS）的力量进行风控等。
在工程担保业务中，银行具有资本多、信誉高等特点，并占有追偿优势；但其低保额无条件保函对工程履约较少起到促进作用。担保公司具有专业度高、信息量大等优势，但其法律依据的缺失和风控体系的缺位也造就了业务经营的混乱局面。保险公司则不仅具有银行强大的担保实力，也能依托自身的风控水平、与第三方专业风控机构合作形成专业优势，将为建筑市场带来更为强大的担保力量。